Reformperspektiven für das Wahlsystem von Baden-Württemberg

Von dem Sitzkontingent einer Partei in einem Regierungsbezirk werden nun die von ihr errungenen Direktmandate abgezogen, die in Baden-Württemberg Erstmandate genannt werden. Direktmandate werden durch eine relative Mehrheit in den Wahlkreisen gewonnen. Die Mandate, die einer Partei nach Abzug der Direktmandate verbleiben, werden nun entsprechend einer impliziten "Liste" verteilt. Diese implizite Liste wird gebildet, indem die Kandidaten, die nicht schon ein Direktmandat gewonnen haben, nach dem relativen Stimmenanteil, den sie in ihren Wahlkreisen erzielt haben, in eine Rangfolge gebracht werden. Den ersten Platz auf der Liste erhält also der oder die Abgeordnete der betreffenden Partei mit dem höchsten Stimmanteil in seinem bzw. ihrem Wahlkreis, den zweiten Sitz der oder die mit dem zweithöchsten Stimmanteil usw. Hat eine Partei in einem Regierungsbezirk mehr Direktmandate gewonnen, als ihr dort nach ihrem Stimmenanteil zustehen würden, dann kommt es zu Überhangmandaten, da die Direktmandate den Gewinnern der relativen Mehrheit garantiert sind.

Überhangmandate werden nun auf der Ebene der Regierungsbezirke ausgeglichen. Dazu wird die Anzahl der insgesamt im Regierungsbezirk vergebenen Mandate solange sukzessive erhöht, bis sämtliche Direktmandate der Überhangspartei durch ihren Stimmenanteil im Regierungsbezirk abgedeckt sind. Mandate, die im Zuge des Proporzverfahrens verteilt werden, die also keine Direktmandate sind, werden als Zweitmandate bezeichnet.

Wahlen sind soziale Ereignisse, die die Akkumulation vieler einzelner, individueller Handlungen darstellen und die daher mit einem großen Maß an Unsicherheit versehen sind. Wir können daher in der Regel nicht sagen, dass es eine bestimmte Eigenschaft eines Wahlsystems gibt, die sich unter allen Umständen immer negativ auswirken wird, sondern lediglich, dass es Eigenschaften gibt, die unter bestimmten Umständen, die mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit auftreten, negativ zu bewertende Konsequenzen nach sich ziehen.

Anstatt von Fehlern oder Mängeln des Systems an sich zu sprechen, die den Eindruck einer gewissen Unvermeidbarkeit erwecken, ist es daher sinnvoller, von einer Anfälligkeit des Systems für bestimmte unerwünschte Effekte oder seine Verwundbarkeit durch bestimmte Faktoren zu sprechen. Dabei sollte die Wahrscheinlichkeit, mit der diese Verwundbarkeit zutage tritt, "realistisch" sein, das heißt hoch genug, dass es ein Gebot vernünftiger Klugheit ist, sich dagegen zu wappnen. Die Wahrscheinlichkeit, dass es auch in Zukunft aufgrund der Veränderungen des Parteiensystems immer öfter zu immer mehr Überhangmandaten kommen wird, ist auf jeden Fall hinreichend groß, um Untätigkeit als fahrlässig erscheinen zu lassen.

Dabei ist mit den zusätzlichen 23 Sitzen bei der Landtagswahl 2016 in Baden-Württemberg das Ende der Fahnenstange noch keineswegs erreicht. 1992 etwa umfasste der Landtag von Baden-Württemberg 146 Abgeordnete, 1996 gar 155. Zu Überhangmandaten in größerer Zahl kommt es dann, wenn die stärkste Partei einerseits fast alle Direktmandate gewinnt, die Direktmandate aber einen deutlich größeren Anteil der Mandate ausmachen als der, auf den die Partei entsprechend ihres Stimmenanteils Anspruch hätte. Genau diese Situation aber wird durch die langfristige Veränderung des Parteiensystems immer wahrscheinlicher.

Der wichtigste Trend besteht dabei im stetigen Abschmelzen der ehemaligen sogenannten Volksparteien über die letzten Jahrzehnte hinweg, die von ihren früheren Ergebnissen um fünfzig Prozent oder mehr inzwischen weit entfernt sind. Gleichzeitig nahm die Anzahl der Parteien aufgrund des Hinzutretens neuer Parteien in den letzten Jahrzehnten kontinuierlich zu. Dies ermöglicht die für das Entstehen von Überhangmandaten kritische Konstellation, dass eine "große" Partei, die gar nicht mehr so groß ist, dennoch alle oder fast alle Direktmandate gewinnt, weil sie immer noch deutlich vor allen anderen Parteien liegt. Dabei gilt die Faustregel, dass die stärkste Partei annähernd alle Direktmandate gewinnen kann, wenn sie mindestens zehn Prozentpunkte vor den anderen Parteien liegt.

Für die Abschätzung der Risiken, auf die man das System aufgrund der durch das Parteiensystem geprägten Umstände vernünftigerweise einstellen sollte, sollte man auf "extreme" Ergebnisse zurückgreifen. Diese sollten aber wiederum nicht so extrem sein, dass sie von vornherein ausgeschlossen scheinen. Solche Referenzergebnisse für die Modellierung des Wahlsystems sind also nicht unbedingt zu erwarten, sie sind aber so realistisch, dass man mit ihnen rechnen muss bzw. rechnen sollte, wenn man vernünftig ist.

Nach der Bekanntgabe von Winfried Kretschmann als Spitzenkandidat für die Wahl von 2021 zum Beispiel stiegen im September 2019 die Umfragewerte der Grünen kurzzeitig auf 38 Prozent, während die CDU weit abgeschlagen bei 26 Prozent landete. Bei einem solchen Vorsprung ist, wie bereits erwähnt, davon auszugehen, dass die Grünen annähernd alle Direktmandate gewinnen würden, also bis zu siebzig Mandate. Bei rund vierzig Prozent der verrechneten Stimmen (dieser Anteil liegt wegen der Stimmen für Parteien, die den Einzug nicht schaffen, immer über dem Anteil der abgegebenen Wählerstimmen), hätten die Grünen aber nur einen Sitzanspruch auf rund 48 Sitze. Es käme zu einer Überrepräsentation um etwa 45 Prozent und zu einer Endgröße des Parlaments aufgrund des Ausgleichs von ungefähr 175 Sitzen.

Noch problematischer wäre eine Konstellation, die in einer Umfrage im Februar 2019 von Forsa auftrat, nämlich 33 Prozent für die Grünen und 23 Prozent für die CDU. Unter solchen Umständen müsste der Landtag um zwei Drittel seiner Normgröße auf 200 Sitze vergrößert werden.

Im Wesentlichen kommen zwei Gegenmaßnahmen in Frage, um eine solche Vergrößerung zu verhindern, nämlich Kappung der Direktmandate oder die Reduktion der Anzahl der Wahlkreise. Eine Kappung würde bedeuten, dass man maximal nur so viele Direktmandate an eine Partei vergibt, wie dieser Partei aufgrund ihrer Stimmenzahl bei der regulären Ausgangsgröße zustehen. Dieser Weg ist in letzter Zeit zum Beispiel für die Reform des Bundestagswahlsystems vorgeschlagen worden.

Um die Regelgröße des Landtags durch eine Reduktion der Wahlkreise annähernd garantieren zu können, müsste die Anzahl der Wahlkreis auf etwa 35 Prozent der Normgröße oder nur wenig mehr reduziert werden, also auf eine Größenordnung zwischen 42 und 45. Mit bisher siebzig Direktmandaten und damit mit einem Anteil von rund sechzig Prozent der Regelgröße liegt der Anteil der Direktmandate hingegen sogar noch über dem üblichen von fünfzig Prozent; er ist in jedem Fall viel zu hoch.

Das Argument, dass der Frauenanteil durch starre Listen für die Zuteilung der Zweitmandate erhöht werden könnte, ist allerdings nicht schlüssig und entspricht nicht den empirischen Beobachtungen. Tatsächlich unterscheiden sich nämlich die Parteien dramatisch hinsichtlich ihres Frauenanteils. Während dieser bei den Grünen knapp unter fünfzig Prozent liegt, beträgt er bei der CDU lediglich 17 Prozent, bei der SPD elf Prozent, bei der FDP acht Prozent und bei der AfD 13 Prozent. Diese Unterschiede können logischerweise nicht im Wahlsystem begründet sein, da dies für alle Parteien dasselbe ist.

Der wesentliche Schwachpunkt der Argumentation ist aber ein systemischer. Es ist richtig, dass Parteien wie die CDU in den Wahlkreisen besonders häufig Männer nominieren. Ein Ausbalancieren der Nominierungen ist allerdings gar nicht möglich, da in den Wahlkreisen ja nur eine Person aufgestellt wird. So wird in der Literatur die häufig bessere Repräsentation von Frauen in Verhältniswahlsystemen als in Mehrheitswahlsystemen damit erklärt, dass Verhältniswahlsysteme mit Listen diese Form des "ticket-balancing" eben zulassen. Die Schlussfolgerung, man könne daher die Unterrepräsentation der Frauen durch Einführung von Listen heilen, greift aber zu kurz, weil er die Komplexität des Wahlsystems nicht berücksichtigt. Da zum Beispiel die CDU einen Großteil ihrer Mandate in Form von Direktmandaten erhält, hätte die Einführung von Listen bei ihr keinerlei Effekt auf die Unterrepräsentation von Frauen, da die Listen ja gar nicht erst zum Einsatz kommen. Von den 38 CDU-Bundestagsabgeordneten aus Baden-Württemberg, die alle über ein Direktmandat einzogen, sind nur vier Frauen. Nach der Landtagswahl 2019 in Thüringen sank dort der Frauenanteil von zuvor 42 Prozent auf 31 Prozent unter anderem darum, weil nur noch zwei der 21 CDU-Mandate von Frauen besetzt wurden. Auch hier waren alle CDU-Mandate Direktmandate.

Will man also tatsächlich den Frauenanteil effektiv erhöhen, muss man auch und vor allem an den Wahlkreismandaten ansetzen bzw. dafür sorgen, dass es auch hier schon zu einer Art von Quotierung bei dem entscheidenden Nominierungsprozess kommen kann, indem man zum Beispiel jeder Partei erlaubt, hier zwei Kandidaten zu nominieren. Grundsätzlich könnte man so etwas auch gesetzlich erzwingen, allerdings ist es weiterhin unklar, ob eine gesetzlich vorgeschriebene Quote nicht verfassungsrechtlich problematisch sein könnte, wie das kürzlich getroffene Urteil des Verfassungsgerichts von Thüringen zu einer solchen Quotierung gezeigt hat. Sinnvoll ist daher vielmehr, einen Spielraum für freiwillige Quotierungen zu eröffnen, dessen Nichtnutzung dann einen entsprechenden Rechtfertigungsdruck eröffnen würde. Die simple Ausrede, man hätte ja nur eine Person nominieren können und diese sei halt nun zufällig ein Mann, wäre dann jedenfalls nicht mehr möglich.

Starre Listen auf der Ebene des Landes oder der Regierungsbezirke würden allerdings nicht nur das Problem der mangelnden Repräsentation von Frauen nicht lösen, sondern sie würden darüber hinaus das basisdemokratische Element des Wahlsystems von Baden-Württemberg beschädigen. Statt Nominierungen in den Wahlkreisen durch die Basis käme es zu zentralen Nominierungen bei Landesparteitagen, die in der Regel sehr stark von der Parteiführung gesteuert werden. Ein positiver Effekt von Listen besteht andererseits darin, dass Parteien so sicherstellen können, dass wichtige Experten und Funktionsträger von ihnen in die Parlamente einziehen. Ein entsprechend maßvoller Einsatz von Listen, der einerseits helfen würde, die Funktionsfähigkeit der Parteien zu gewährleisten würde, andererseits den basisdemokratischen Charakter der offenen, impliziten Listen nicht beschädigt, könnte daher einen guten Mittelweg darstellen.

Listensysteme sind grundsätzlich problemlos mit Einstimmenkonstruktionen kombinierbar, wie es zum Beispiel auch 1949 noch bei der Bundestagswahl der Fall war. Aus der Einführung eines (womöglich beschränkten) Listensystems zu schließen, dieses sei notwendig mit einem Zweistimmensystem verbunden, ist daher offenkundig falsch. Ein Zweistimmensystem hätte in punkto Frauenrepräsentation keinerlei Effekt, würde aber gleichzeitig Möglichkeiten des Stimmensplittings eröffnen. Durch Stimmensplitting könnten womöglich sogar weitere Überhangmandate entstehen. Ganz grundsätzlich problematisch ist überdies, dass im Zweistimmensystem der Wähler bzw. die Wählerin mit seiner bzw. ihrer Erststimme Einfluss auf die personelle Besetzung eines Wahlkreismandats auszuüben versucht, an dessen "Finanzierung" durch eine entsprechende Anzahl von Zweitstimmen er sich nicht beteiligt. Mit einem Zweistimmensystem scheint daher nichts gewonnen und gute Gründe sprechen für die Beibehaltung des Einstimmensystems.

Im Folgenden soll nun ein Lösungsvorschlag für die genannten Probleme vorgestellt werden. Das wichtigste Element dieses Vorschlags ist die Abschaffung der Direktmandate, das heißt der garantierten Sitze für Wahlkreiskandidaten, die eine relative Mehrheit im Wahlkreis erhalten. Tatsächlich ist der Mythos der Direktmandate, bei diesen handle es sich um besonders eng mit dem Wahlkreis verbundene Kandidaten, nicht aufrechtzuerhalten. Je weiter der Anteil der Stimmen, mit denen der Wahlkreis gewonnen wird, unter fünfzig Prozent sinkt, desto größer die Wahrscheinlichkeit, dass der Sieger der "falsche" Sieger ist und zwar in dem Sinn, dass es eine andere Kandidatin gegeben hätte, die ihm gegenüber in einer Stichwahl von einer deutlichen Mehrheit vorgezogen worden wäre.

Das Problem bei der relativen Mehrheitswahl besteht nämlich darin, dass sich Parteien, die sich untereinander relativ nahestehen, gegenseitig die Stimmen wegnehmen. Im schlimmsten Fall gewinnt dann sogar ein Kandidat, der in jedem paarweisen Vergleich mit anderen Kandidaten verloren hätte. Dieser Kandidat ist offensichtlich derjenige, der es am wenigsten verdient hätte, die Wahl zu gewinnen. Nach dem französischen Mathematiker des 18. Jahrhunderts wird er als "Condorcet-Verlierer" bezeichnet.

Bei der Landtagswahl 2016 in Baden-Württemberg zum Beispiel gewann die AfD zwei Direktmandate in Pforzheim und Mannheim, weil sie dort einen hauchdünnen Vorsprung vor den stärksten Konkurrenten im Wahlkreis errang. Aber zusammen hatten Grüne, CDU, SPD und FDP dort das Dreifache an Stimmen der AfD. Es ist daher höchstwahrscheinlich, dass die AfD-Wahlkreisgewinner gegen jeden anderen Kandidaten verloren hätten, wenn sie gegen diesen im Duell angetreten wären, weil zum Beispiel die SPD-Anhänger, wenn ihr eigener Kandidat nicht zur Verfügung stehen würde, in der Regel ihre Stimme immer noch lieber einem Kandidaten der Grünen, der CDU oder der FDP geben würden als einem der AfD. Es handelt sich daher bei den beiden AfD-Wahlkreisgewinnern mit höchster Wahrscheinlichkeit um "Condorcet-Verlierer".

Das System der relativen Mehrheit ist also höchst dysfunktional, wenn es darum geht, den besten Repräsentanten des Wahlkreises zu finden. Auf die mit Hilfe dieses Systems gewonnenen Direktmandate kann deshalb problemlos verzichtet werden, ohne dass etwas Wichtiges verloren geht. Denn wenn man gleichzeitig daran festhält, dass die Mandate in der Regel nach dem System der impliziten Liste vergeben werden sollen, dann erfolgt dadurch eine hinreichende und effektive Rückbindung der Kandidaten an ihre Wahlkreise, und das Personenwahlelement ist genauso verwirklicht wie bei der Wahl aufgrund von relativen Mehrheiten, führt aber zu konsistenteren Ergebnissen.

Als Ergänzung könnte zur Sicherung wichtiger Funktionsstellen für die Parteien auch vorgesehen werden, dass ein Sechstel der Sitze, also zwanzig der 120, proportional zu den landesweiten Stimmergebnissen der Parteien auf landesweite Listen verteilt werden, die die Parteien für ihre unverzichtbaren Funktionsträger erstellen. Alle übrigen 100 Mandate aber würden nach dem demokratietheoretisch überlegenen Verfahren der impliziten Liste vergeben. Damit käme es zu keinerlei Überhangmandaten mehr und das Problem einer eventuellen Vergrößerung aufgrund von Überhang- und Ausgleichsmandaten könnte gar nicht mehr entstehen.

Um die Frauenrepräsentation zu erhöhen, sollte zusätzlich vorgesehen werden, dass eine Partei in einem Wahlkreis zwei Kandidatinnen bzw. Kandidaten aufstellen darf. Ob eine Partei davon Gebrauch machen möchte, bleibt ihr selbst überlassen, auch, ob sie diese Plätze quotiert an eine Frau und einen Mann vergeben möchte. Damit können sämtliche verfassungsrechtliche Bedenken von vornherein ausgehebelt werden. Es lässt sich aber dafür sorgen, dass sehr starke Anreize für die Parteien entstehen, als Kandidaten eine Frau und einen Mann aufzustellen.

Voraussetzung dafür ist, dass alle Wähler und Wählerinnen weiterhin nur eine Stimme haben und man folgende Vorkehrung trifft: Tritt in einem Wahlkreis nur eine Kandidatin bzw. nur ein Kandidat an, dann wird der für die Erstellung der impliziten Liste relevante Stimmenanteil halbiert. Sogenannte "Platzhirsche" können dann zum Beispiel kein Interesse daran haben, zu versuchen, als einziger Kandidat von ihrer Partei nominiert zu werden. Denn solange sie von ihrer Favoritenrolle ausgehen, würde dies – im Vergleich zu einer Situation, in der zwei Personen nominiert werden – ihre Chancen vermindern. Auch für die Partei ist es besser, zwei Kandidaten aufzustellen, denn da sie ihre Stimmen nur über die Kandidatenstimmen sammeln kann, profitiert sie von einer größeren Diversität bei ihren Kandidatinnen bzw. Kandidaten, da sie so für mehr Wähler und Wählerinnen attraktiv sein kann. Insbesondere dürfte es für Parteien in der Regel vorteilhaft sein, sowohl eine Frau als auch einen Mann aufzustellen. Würden sie auf diese Möglichkeit verzichten, entstünde darüber hinaus — wie schon erwähnt —in jedem Fall ein starker Rechtfertigungsdruck.